公墓是安葬遗体、安放骨灰的殡葬设施，既是殡葬服务体系的重要组成部分，也涉及土地资源管理、生态环境保护与民生服务保障。随着殡葬改革持续深化和监管制度不断健全，我国公墓管理正在从粗放扩张转向规范集约，从单一行政管控转向多元协同综合治理。

现代公墓的发展脉络

作为人类的一种文化行为和现象，中国墓葬与中国文明史相伴并生。传统意义上的公墓包括皇族墓地、家族墓地、宗族墓地和“义地”等。中国近现代意义上的公墓是受西方文化影响，城市人口迅速增加的背景下出现的、以安放城市死亡人口遗体骨灰为主的公共墓地。

新中国成立后，各地政府接管了旧社会遗留下来的公墓，政府在对公墓的管理和使用上，仍沿袭新中国成立前的做法，出售墓穴，埋葬遗体，全国各大中城市中除了回原籍安葬的市民外，有许多将遗体或骨灰安葬在郊外的公墓。在宗教和民族政策的落实过程中，各地政府还接管了佛教公墓、天主教公墓和回族公墓。1956年，在社会主义改造与农业合作化的高潮期，出现了公私合营的公墓，内务部（民政部前身）提出了“墓葬改革”的口号，开展平毁和迁移坟墓，规划并建立公用墓地。“文化大革命”期间大量公墓被关闭，公墓发展处于停滞状态。从20世纪70年代末到80年代初，全国各地相继恢复了一些公墓。20世纪80年代中后期，个别大中城市新建了安葬骨灰的经营性公墓，农村开始有了公益性墓地。

20世纪90年代后，公墓进入发展阶段。1992年民政部发布了《公墓管理暂行办法》，特别是1997年国务院颁布《殡葬管理条例》后，各地根据本地区的具体情况，制定了殡葬管理和公墓管理方面的地方性法规，公墓管理逐步纳入规范化、法制化管理的轨道。2025年12月，国务院公布新修订的《殡葬管理条例》（国务院令第824号），这是条例1997年发布以来幅度最大的一次全面修订。修订后的条例将“强化殡葬行业公益属性”写入总则第一条，明确“殡葬事业是重要的公益事业”，规定“新设殡葬服务机构应当由政府举办，为非营利性机构，不得再新设立营利性殡葬服务机构”。同时，对殡葬服务实行清单化管理，禁止在清单之外设立项目、收取费用。上述制度安排从根本上改变了公墓领域的准入逻辑和发展方向，公墓管理由此进入以公益属性为法定原则、以政府供给为主体的新阶段。

现有公墓类型

公墓有多种分类方法，如按安葬的对象进行分类，公墓可分为遗体公墓、骨灰公墓和综合公墓；如按地域分类，公墓可分为城市公墓和农村公墓；如按安葬者的身份划分，公墓可分为普通公墓、回民公墓、华侨公墓、外国人公墓、革命（烈士）公墓；如果按照经营性质分类，公墓又可分为经营性公墓和公益性公墓。

民政部1992年发布的《公墓管理暂行办法》规定：“公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。”

需要强调的是，新修订的《殡葬管理条例》不再提经营性公墓，二元分类的历史正在发生根本性改变。同时，2026年5月15日，民政部发布的《公墓管理办法（修订征求意见稿）》在分类管理上的制度设计，同样已不再沿用“经营性（第三产业）/公益性”的思路，而是以“政府举办、非营利性”为基本定位，对公墓的规划建设、运营管理、内部管理和监督管理作出统一规范。可以预见，公墓分类管理的制度基础将从“经营性质二分”转向“公益属性统领”，公益性公墓将成为公墓供给的绝对主体。

公墓管理的基本框架

1. 公墓管理的政策框架

1992年民政部发布的《公墓管理暂行办法》。2025年11月14日，国务院第72次常务会议修订通过的《殡葬管理条例》。上述两个文件确定了公墓管理的基础性政策框架。值得注意的是，1992年颁布的《公墓管理暂行办法》是目前民政部出台的唯一一部规范公墓管理的部门规章，在新的《公墓管理办法》未出台之前目前仍然有效。但是因《公墓管理暂行办法》出台时间早于1997年国务院颁布实施的《殡葬管理条例》，其中相关规定与《殡葬管理条例》相抵触的条款，视为自动失效。

《公墓管理暂行办法》进一步明确了公墓的性质、分类、主管部门及其职责，规范了公墓的建立程序、公墓的管理规定等。要求：一是公墓建立应按照计划进行；二是公墓建立需要按规定审批；三是公墓管理有限制性规定。这个办法中提出了“火葬区公墓”和“土葬区公墓”的概念；出现了“经营性公墓”的概念（与上位法《殡葬管理条例》相抵触），而且为了保证管理有效，要求经营性公墓必须是事业单位性质；提出了申请建设公墓的具体条件；提出了公墓管理的周期时限为20年。

新修订的《殡葬管理条例》则是在殡葬改革持续深化、殡葬领域出现新情况新问题的背景下进行的一次系统性修订。与1992年的《暂行办法》相比，新《条例》最显著的变化在于强化殡葬行业的公益属性，明确规定新设殡葬服务机构应当由政府举办、为非营利性机构，不得再新设立营利性殡葬服务机构。意味着公墓的设立逻辑发生了根本性调整：过去《暂行办法》虽要求经营性公墓由殡葬事业单位建立，但“经营性”与“事业单位性质”之间始终存在张力，而新《条例》从源头上收紧了口子，以“非营利性”取代了“经营性”的表述，使公墓回归公共设施的本质定位。

在设施建设与管理方面，新《条例》要求县级以上地方人民政府将殡葬设施建设纳入相关规划并与国土空间规划相衔接，根据人口规模和分布状况按需建设殡仪馆，按照供需适配、节地生态原则建设骨灰堂、公墓，并做好农村公益性墓地的建设投入和统一管理。同时，新《条例》明确禁止建立或者恢复宗族墓地，禁止将居民住宅专门用于安放骨灰，并禁止在公墓、农村公益性墓地以及依法实施生态安葬的区域以外的地方埋葬遗体、建造坟墓。

在使用周期与续用问题方面，新《条例》延续了“20年为一个使用周期”的基本框架，并首次在行政法规层面明确了续用机制：骨灰格位、公墓墓位使用周期届满可以办理续用手续。这一规定弥补了此前《暂行办法》仅规定“一次性收取最长不得超过二十年”却未明确期满后如何处理的制度空白。

在服务管理层面，新《条例》对殡葬服务实行清单化管理，将遗体接运、存放、告别、火化、骨灰寄存、生态安葬及骨灰格位安葬等纳入基础项目清单，禁止在清单之外设立项目、收取费用，并逐步将具备条件的项目纳入国家基本公共服务范围。

2. 公墓管理的法律框架

2026年3月30日起施行的《殡葬管理条例》，这是条例1997年发布以来幅度最大的一次全面修订。新修订的条例共8章73条，从立法目的、制度框架到具体规则，对公墓管理制度作出了系统性重构。

清理整顿公墓

（一）清理整顿公墓的背景

自20世纪80年代经营性公墓放开以来，公墓对于满足人民群众的安葬需求发挥了积极作用，但公墓管理一直是个难点问题，特别是公墓建设管理存在的问题更加突出。个别地方和个人无视国家公墓管理规定，乱批乱建公墓，违背了公墓建设规划，扰乱了殡葬管理秩序；一些大墓、豪华墓的出现，浪费了土地资源，破坏了生态环境，助长了丧葬陋俗；一些公墓单位违规经营，甚至进行炒买炒卖等不正当营销活动，严重损害了群众利益，成为社会不稳定因素。公墓管理越来越成为公众关注的焦点，也必然会成为政府治理的重点。

（二）历次整顿公墓的政策及重点内容

为了解决公墓建设和管理中存在的问题，国家出台了一系列清理整顿公墓的政策文件，对公墓规划、建设和经营作出了明确规定。

1988年4月，经国务院批准，民政部向各省级人民政府印发了《关于加强公墓管理的报告》，要求各地按照规划建设公墓，规定了墓穴的控制面积，提倡骨灰处理多样化。

1995年，民政部会同原国家土地管理局下发了《关于清理整顿非法经营性公墓的通知》，重点清理未经批准的经营性公墓和对外出售的公益性公墓，建立公墓年检制度。

1997年和1998年，民政部先后两次下发《关于禁止利用骨灰存放设施进行不正当营销活动的通知》、《关于进一步查禁利用骨灰存放设施进行不正当营销活动的通知》，明确要求骨灰存放设施要根据死亡证明办理购买和使用手续，公墓不得预售、传销和炒买炒卖。

1998年5月，国务院办公厅转发民政部《关于进一步加强公墓管理意见》。提出“火化区的公墓是现阶段处理骨灰的过渡形式，不是我国殡葬改革的方向”。要求各地重点清理整顿非法公墓和公墓非法营销活动，严格控制公墓的发展，严格限制墓穴占地面积和使用年限，严禁传销和炒买炒卖。

2001年12月，民政部下发了《关于进一步加强公墓管理的紧急通知》，要求各公墓单位不得跨省设立销售机构（或需两个省的民政部门批准），停止中外合营公墓的受理和审批，普遍清查所有公墓的经营活动，规范市场经营秩序。

2002年4月，民政部下发了《关于坚决查禁违规销售公墓穴位和骨灰格位的紧急通知》，要求层层落实公墓管理责任制，下决心解决管理不严的问题。要求各民政厅局的纪检监察机关也要将此项工作作为执法监察和行风建设的重点工作。

从中可以看出，宏观层面上公墓的违规建设和违法经营问题，微观层面上公墓的建大墓豪华墓、炒买炒卖墓位等问题，始终是政府治理的重点内容。

（三）2009年清理整顿公墓工作

2009年在全国范围内集中开展的清理整顿公墓工作，是自1988年以来对公墓进行集中整治力度最大、涉及面最广的一次。

1. 清理整顿的主要内容

2008年12月26日，民政部、国家发展改革委、公安部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、工商总局、国家林业局等八部委联合下发了《关于进一步规范和加强公墓建设管理的通知》，拉开了清理整顿公墓工作的帷幕。

本次清理整顿公墓的目的是维护人民群众利益，保护土地资源、制止违法违规建设经营公墓现象。工作方式是取缔非法公墓，纠正违规建设公墓，清理公墓违规经营行为，禁止农村公益性墓地从事经营行为。工作目标是解决非法兴建公墓，违规出售（租）、转让（租）墓葬用地或骨灰格位，建设超标准、豪华墓穴等问题。

清理整顿的重点：未经依法批准建设公墓；违反土地利用总体规划、城乡规划和公墓建设规划建设公墓；未按照审批文件建设公墓；已建成但未经验收合格即擅自开展经营活动的公墓；违反规定建设、出售（租）超规定面积墓穴、墓地，炒买炒卖墓穴和骨灰存放格位的公墓；非法从事经营活动的农村公益性墓地。

时间安排上分为4个阶段：动员部署阶段（2009年2月）；全面清查阶段（2009年3～4月）；集中整改阶段（2009年5～7月）；总结报告阶段（2009年8月）。

2. 工作开展情况

在清理整顿公墓工作过程中，民政部社会事务司分别在宁波和银川两次召开座谈会，了解督导各地工作进展情况。各省（市、区）民政厅（局）对清理整顿公墓工作普遍比较重视，都能够按照民政部工作方案要求，先后开展了清理整顿工作。一是转发了八部门文件，制定了开展清理整顿工作的方案。二是普遍成立了工作机构，健全了工作机制。三是排查摸底，掌握了基本底数，针对查找出来的问题制定了整改措施。

各地政府和各有关部门都把此次清理整顿公墓工作列入重要议事日程，把这项业务工作放在以改善民生为重点的社会建设的大盘中，放在构建资源节约型、环境友好型社会和改善民生、加强社会建设的高度，大力推动，狠抓落实。民政部门充分履行主管职责，认真组织实施，发展改革、公安、国土、环保、建设、工商、林业、物价、监察等相关部门各司其职，密切配合，各公墓单位扎实整改，使清理整顿工作取得了明显成效。截至9月底，全国共清理整顿各类经营性公墓1403个，其中取缔非法公墓175个，纠正违规建设的公墓286个，纠正超面积建造墓穴的公墓834个，纠正有违规销售行为的公墓229个；全国共清理农村公益性墓地6.4万个，对其中1050个有非法经营行为的墓地进行了重点整治。通过清理整顿公墓，全国共节约土地万亩以上。

3. 发现的主要问题

通过此次全面清查发现，多数公墓都依法经过了民政部门审批，各地在公墓的审批和监管方面逐步走上规范化、制度化的轨道，但仍然存在一些亟待规范和解决的问题，集中表现在以下几个方面：

• 一些经营性公墓未经审批擅自建设，或相关审批手续不完备。
• 部分农村公益性墓地违规开展经营活动。
• 墓穴超标准现象较为普遍。
• 少数公墓在经营过程中擅自改变经营主体、占地面积等原许可事项。
• 一些地方违规销售墓穴或骨灰存放格位遗留的问题还没有妥善解决。

上述问题的成因是多方面的，既与相关部门管理缺位、地方保护、相关法规滞后有关，又受到传统丧葬观念和公墓经营理念的影响，情况复杂，且涉及多部门管辖范围，甚至涉及法律法规或政策盲区，治理起来难度较大。

4. 解决方案

在清理整顿公墓工作取得阶段性成果后，民政部针对发现的问题，在现有法律法规框架下，既尊重历史更考虑现实与未来，实事求是地提出了详细的解决方案，下发了《关于清理整顿公墓有关问题的通知》。要求坚持属地管理原则，按照国家现行殡葬法规，严格依法进行清理整顿。对于未履行任何审批手续擅自建设的非法公墓，民政部门要会同有关单位坚决予以取缔，限期恢复土地原貌；对于审批手续不完备，擅自改变原许可事项或未经验收合格擅自经营的，要依法补办相关手续，申请许可事项变更或重新进行验收；对于建设在先、规划在后的，可综合考虑公墓建设时间、安葬（放）骨灰规模、经营状况等因素决定是否将其纳入公墓建设规划或重新选址迁建；对于批而不建的，根据许可时间分别采取责令限期动工、重新履行许可手续或撤销公墓建设许可等措施。要重点查处未经许可擅自兴建公墓、炒买炒卖墓穴或骨灰格位、农村公益性墓地非法从事经营活动等逃避行政监管、损害群众利益的行为。各地还要针对公墓建设管理中存在的问题，深入分析历史成因，结合本地实际，区分不同情况，实事求是制定整改措施，避免“一刀切”。

5. 取得成效

一是增强了公墓建设的严肃性，提高了依法管理能力。清理整顿期间，各地纷纷制定和完善了公墓规划，健全了申报审批程序，重申和规范了公墓管理办法。

二是摸清了各类公墓底数，为强化管理打下了坚实基础。各地普遍对各类公墓和农村公益性墓地进行了摸底排查，掌握了数量规模、空间布局、运营情况和存在的问题。

三是处理了一批违法违规行为，维护了公墓建设管理秩序。通过采取法律、行政和经济等手段，纠正了大量超面积墓穴和"活人墓"，突出整治了农村公益性墓地违法开展经营活动。

四是出台了一些新举措，促进了公墓平稳健康发展。一些省市由政府牵头，组织相关部门研究制定相关政策，为公墓单位补办、完善了审批手续，或由民政、国土、建设、工商等部门联合出台了“老墓老办法、新墓新办法”的政策，较好解决了一些历史遗留问题。

五是强化了经营者守法意识，提高了公墓经营管理水平。各地普遍改变过去单纯依靠行政处罚的做法，注重宣传引导，动员组织公墓单位加强殡葬政策法规学习，强化法制观念和守法意识。很多公墓单位通过开展学习，消除了等待观望、侥幸心理，强化了自律意识，自觉纠正违规行为。

通过清理整顿，初步遏制了公墓违规建设势头，治理了各种违法违规行为，进一步理清了公墓管理和发展思路，提高了公墓建设和管理的水平，维护了人民群众的殡葬权益，也促进了和谐社会建设，基本实现了既定的工作目标。

（四）2018年全国殡葬领域突出问题专项整治

2018年6月，民政部会同发展改革委、公安部、司法部、自然资源部、住房城乡建设部、国家卫生健康委员会、市场监管总局、国家宗教事务局等9部门联合印发《全国殡葬领域突出问题专项整治行动方案》（民发〔2018〕77号），决定从2018年6月下旬至9月底，在全国范围内联合开展殡葬领域突出问题专项整治行动。

整治范围覆盖全国所有殡仪馆、殡仪服务站（中心）、公墓、农村公益性墓地、医疗机构太平间、宗教活动场所骨灰存放设施。公墓建设运营方面重点整治8种情形：未经批准擅自兴建公墓设施（含骨灰塔陵园、地宫等）；公墓未依法办理建设用地手续；未经批准擅自修改公墓建设规划、扩大建设用地面积；除依法向逝者健在配偶等特殊人群预售（租）墓穴（墓位）、骨灰存放格位并确保自用外，向未出具死亡证明、火化证明或迁葬证明的人出售（租）墓穴（墓位）、骨灰存放格位；建造、出售（租）超规定面积墓穴（墓位）；违反价格管理规定，按规定实行政府定价、指导价的墓穴（墓位）超标准收费，出售（租）墓穴（墓位）、骨灰存放格位中实施价格欺诈、价格垄断等违法行为；农村公益性墓地违规出售（租）墓穴（墓位），从事营利活动；宗教活动场所与商业资本合作，擅自设立骨灰存放设施，违规从事营利活动。

整治目标是合力整治违规乱建公墓、违规销售超标准墓穴、天价墓、活人墓，炒买炒卖墓穴或骨灰格位等问题，强化殡葬服务、中介服务和丧葬用品市场监管，遏制公墓企业暴利行为，整肃殡葬服务市场秩序，严格落实监管执法责任，推动建立殡葬管理长效机制，促进殡葬行业健康发展。这轮整治的定位是公墓建设运营和服务市场的秩序规范，是2018年之前十余年间力度最大的一次全国性集中行动。

（五）2020—2021年违建墓地专项整治成果巩固提升行动

2020年9月，民政部、国家发展改革委、公安部、自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家市场监管总局、国家林草局、国家文物局等10部门联合决定，从2020年9月至2021年12月，开展违建墓地专项整治成果巩固提升行动。

主要任务有二项。第一，全面检查复核整治公墓建设运营中违法违规行为。 对照2018年专项整治行动方案要求，重点核查未经审批擅自兴建、未办理建设用地手续、擅自扩大建设用地面积、违规预售墓位、建售超面积墓位、实施价格欺诈和垄断行为、农村公益性墓地违规对外销售等情形，核查已有问题整改情况及是否出现反弹，严禁“整而不治、治而无果”。第二，依法检查复核整治违建“住宅式”墓地、硬化大墓、活人墓。 检查复核2019年专项摸排中发现的违建“住宅式”墓地整治情况，对已摸排而未纳入整治范围的公墓和农村公益性墓地以外违法违规私建的硬化大墓和活人墓开展整治。大墓认定标准沿用1998年国办发25号文件规定：埋葬遗体单人墓占地不超过4平方米、双人合葬墓占地不超过6平方米。 自2018年专项整治以来，无论公墓内还是公墓外出现的新增违建墓地，全部予以拆除；对新的顶风违建行为严厉打击、严肃问责、公开曝光。

工作安排分为三个阶段：2020年9月至11月为检查复核阶段，2020年12月至2021年9月为扎实整改阶段，此后为总结完善阶段。这轮整治的定位是违建墓地的存量清理和反弹遏制，是2018年整治的延续和深化。

（六）2024—2025年整治殡葬领域腐败乱象专项行动

2024年10月22日，整治殡葬领域腐败乱象专项行动动员部署会议在北京召开，中央纪委国家监委、中央政法委、中央精神文明建设办公室、国家发展改革委、公安部、民政部、财政部、自然资源部、国家卫生健康委、市场监管总局等单位负责同志出席会议。会议指出，殡葬是关系千家万户的民生问题，整治殡葬领域腐败乱象是密切党同人民群众血肉联系、推动反腐败斗争向基层延伸的必然要求。国家监委从2024年11月起，用一年时间在全国开展整治殡葬领域腐败乱象专项行动。

主要任务是集中查处一批腐败案件，严厉打击其他违法犯罪，持之以恒纠歪风树新风，做深做实以案促改促治，稳妥推进殡葬改革，健全完善法规制度，严格规范服务标准，加强行业监管，推动移风易俗。纪检监察机关、民政部门和其他相关单位建立情况通报、沟通交流、联合督导等机制，做到措施协同、力量协同、行动协同。

此次行动与前三轮整治有质的区别：2018年侧重公墓建设运营和服务市场的秩序规范，2020—2021年侧重违建墓地的存量清理和反弹遏制，而2024—2025年行动由国家监委主导，指向殡葬领域的权力寻租、利益输送和行业性腐败。这是纪检监察力量首次大规模、系统性地介入殡葬治理领域，标志着公墓治理从“管行为”向“查权力”的深化。

（七）历次整顿的治理脉络

2009年清理整顿之后，公墓管理的规范化进程持续推进。2012年《殡葬管理条例》完成第一次修订，对部分条款作了调整。2018年、2020—2021年、2024—2025年又相继开展了三轮全国性专项整治，治理重心从建设秩序向腐败问题逐步深化。2025年《殡葬管理条例》完成第二次修订，“公益属性”成为公墓管理的法定原则。其深层主线，是在土地约束、安葬刚需、市场逐利和传统习俗之间重新界定公墓公益边界与市场边界，重建责任链条与权力监督，最终上升为党政主导、多部门协同、法治保障的公共治理。

公墓发展的趋势预测

随着时代的变迁，人类的安葬方式必将向更加文明、环保的方向演变，并最终实现由保留骨灰到不保留骨灰的“第二次革命”。但现阶段，公墓作为纪念逝者、抚慰生者的一种安葬方式，还会在相当长的时间内客观存在。通过多次的清理整顿工作，管理部门也在不断地理清思路，不断地探究和设计未来公墓的发展方向。

（一）公墓管理面临的困境

传统安葬方式在一定时期内仍有社会基础。选择较大占地面积墓穴的倾向根深蒂固。随着生活水平提高，部分富裕人群讲究祖宗庇佑，公墓经营的市场趋利行为，又往往迎合甚至诱导这种消费需求，加之新型安葬方式尚未得到普遍接受，推广骨灰寄存、撒散、深埋等安葬方式尚有难度，占地式公墓形态转变为集约型或者虚拟型的现代公墓形态，还需要一个长期过程。

公益性骨灰存放设施由于选址困难、投入不足，造成覆盖范围有限，不能满足人民群众的需求，也在一定程度上影响了乱埋乱葬问题的治理。

公墓管理立法滞后，对现存公墓的准入与退出、资质条件、许可变更等问题缺乏明确的法律规定，对公墓维护、监管、部门责任等问题也缺乏明确依据，导致实际工作中的被动。

（二）公墓管理发展机遇

保障民生，加强社会建设，成为公墓管理的施政基础。在我国人多地少、特别是城市地区“寸土寸金”，资源匮乏的情况下，通过有序管理现有公墓和发展新型公墓，解决火化后的骨灰安置问题，不仅是群众关心、社会关注的突出问题，而且也是改善民生、加强社会建设的重要内容，是各级政府各相关部门提高公共管理和服务能力的必然要求。因此，必须加强公益性公墓设施建设，加大殡葬服务机构要素保障，规范公墓服务收费管理，推进殡葬行业回归公益属性，以公益化、规范化、可持续的公墓服务回应群众骨灰安置需求，使公墓管理真正成为保障民生、加强社会建设的重要支撑。

生态文明建设是公墓管理的根本遵循。在土地资源约束趋紧、群众殡葬需求持续增长的背景下，发展公益惠民、绿色生态、节地安葬、文明化、法治化的公墓形态，节约土地资源、减少石材消耗、保护生态环境，促进人与自然和谐发展，是公墓发展的基本方向。

建设法治政府，推进依法行政，是公墓管理的法治条件。新修订的《殡葬管理条例》明确了相关部门职责，整合管理和服务资源，在提高殡葬管理特别是公墓管理水平方面，作出明确规定。目前正在加紧修订《公墓管理办法》，进一步细化公墓规划建设、运营管理和监督管理。下一步，健全公墓法规政策体系，加强跨部门综合监管和执法能力建设，推动公墓管理在法治轨道上规范运行。

倡导知荣明礼，推行移风易俗，是公墓管理的良好社会氛围。当前，崇尚科学、反对迷信已逐步为人民群众所认可和接受，文明节俭的殡葬观念日益深入人心，遗体捐献、绿色殡葬、骨灰撒海得到了更多人的参与。公墓的人文化、集约化、生态化发展具有良好的社会和舆论氛围。

（三）公墓发展的方向

1. 公墓的历史作用及未来前景

公墓在治理散埋乱葬、适应城镇化进程、缓解骨灰寄存压力、满足群众多样化安葬需求等方面发挥了积极作用。在特定历史阶段，部分殡葬事业单位曾以公墓收入弥补殡仪馆建设运营资金不足，对维持和推动殡葬事业发展起到了一定作用。随着改革开放不断深入，公墓打破了计划经济体制下殡葬事业单位独家经营的格局，社会资本逐步进入，公墓建设逐步呈现公共服务与市场服务并存、公益性公墓与经营性公墓分类管理的格局，公墓成为城乡群众安放逝者、祭扫先人的重要场所。

但是，公墓存在的现实合理性并不能掩盖其占用土地、消耗资源、增加群众负担等弊端。传统形式的公墓只是解决群众安葬问题的过渡方式之一，现在和将来都不是殡葬改革的方向。

2. 公墓的发展目标

通过增加政府公共投入，新建和改建城乡公益性骨灰存放设施，扩大公共服务保障范围，采取低价或政府补贴的方式满足群众基本的安葬需求，积极对城乡困难群众给予费用减免。对骨灰寄存、树葬、花葬、草坪葬等绿色安葬方式要给予政策支持和鼓励。通过宣传发动、费用奖补等多种方式，鼓励引导群众自愿选择节地葬法，降低占地式公墓的安葬比例。

3. 公墓可持续发展的路径

科学制定公墓建设规划。使公墓建设规划与城乡规划、土地利用总体规划配套衔接，严格依据规划和程序受理审查行政许可申请。

通过市场手段调节公墓用量（如深圳等地）。引导人民群众改变入土安葬的传统习惯，把工作的重点放在建设公益性骨灰存放设施和生态安葬形态上。

强化公墓日常经营行为监管。依照“属地管理”原则，强化相关部门职责，重点加强对土地权属和依照规划进行建设等情况的监督检查，对于非法公墓、私自变更许可事项等违法行为及时予以查处，建立公告警示制度。

规范公墓单位经营行为。通过法律和行政手段，保证公墓单位依法履行合同义务。对合同欺诈和其他违规行为，支持和鼓励消费者寻求司法途径维护自身权益。重点加强城市周边农村公益性墓地的监管和治理，禁止从事经营活动。

加强公益性公墓和生态安葬设施建设。按照建立责任型政府、服务型政府的要求，把公墓管理部门的主要职能转变到政策指导、强化监管和公益供给上来。公墓建设不再走市场化准入的路子。各级人民政府应当将公益性公墓和生态安葬设施建设纳入殡葬设施专项规划，与国土空间规划相衔接，按照供需适配、节地生态原则合理确定建设类型、数量和规模。新建殡葬设施用地按照国家有关规定以划拨方式取得国有土地使用权，城镇公益性安葬设施用地可采取划拨方式提供国有建设用地使用权。优先建设公益性骨灰堂，提倡和鼓励壁葬、草坪葬、花坛葬、树葬等生态节地葬法。通过增加政府公共投入、落实建设用地保障、推行节地生态安葬标准，逐步扩大公益性安葬设施的服务覆盖范围，切实满足人民群众“逝有所安”的基本需求。

4. 公墓发展的新趋势

减少占地式发展方式。严格的土地管理政策，预示着公墓的发展应当从单纯依靠土地消耗、资源消耗的增长方式向循环利用、绿色环保的增长方式转化，达到充分利用现有土地存量，延长开发周期的目的。公墓单位要积极应对和化解“死墓危机”，一方面做好护墓管理费提取和使用的监督管理工作，预防因公墓单位破产倒闭引发社会问题，另一方面必须从提供各类节地葬式上寻找出路，积极探索公墓循环使用途径，提高土地使用效率。

体现人文关怀色彩。公墓作为重要的殡葬服务场所，其所提供的服务不仅要满足骨灰安葬方面的需要，更要满足人们精神心理方面的需要。公墓单位要从树立人文意识入手，积极传播现代殡葬文化，充分发掘尊重生命价值、传承民族精神的内涵，实现公墓独特的纪念、追思、教育等外延功能。

展现可持续发展的理念。公墓单位应以绿色环保为理念，以慎终追远为导向，引导群众改革丧葬陋习，树立文明新风，使由浪费资源、劣化环境的传统公墓向节约资源、优化环境的现代公墓过渡，实现人与自然和谐发展。

创立新型公墓形态。 运用现代科学技术，开发建立立体公墓、生态公墓、循环再生公墓、虚拟公墓、空间公墓、基因公墓等新形态公墓，不断开发和拓展公墓祭扫、纪念和传承的多元功能，不断引领和满足社会需求。（完）